Grupo La Colina

Maduro quiere una nueva Constitución: ése es el camino hacia más autocracia

Javier Corrales

(Este texto fue traducido por Mario Trivella Galindo)

Prodavinci

Frente a disturbios civiles cada vez más intensos, el gobierno de Venezuela respondió finalmente: convocó una Asamblea Constituyente. Para el presidente Nicolás Maduro esta es la forma de restaurar la paz. Lo más probable es que ocasione lo contrario: más turbulencia.
Una Asamblea Constituyente es el nombre que se le da a un grupo de individuos encargados de redactar una nueva Constitución. La pregunta clave es: ¿qué clase de constituciones surgen de estas asambleas?
Las constituciones regulan numerosos asuntos públicos, y varían en la cantidad de temas que tratan (la regla general es que mientras más reciente, mayor es la cantidad de asuntos tratados). Pero un aspecto universal de todas las constituciones —en democracias y fuera de ellas— es que codifican los poderes del presidente.
Algunas asambleas constituyentes son estrictas: añaden más controles y balance entre poderes a los que existían en las constituciones que reemplazan. Otras son permisivas: resultan en una mayor concentración de poder en la presidencia.
La convocatoria de Maduro a una Asamblea constituyente está expresamente diseñada para minimizar la representación fuera del partido gobernante. Esta razón por sí sola inevitablemente llevará a un texto constitucional con menos frenos y contrapesos.

Las asambleas constituyentes a nivel mundial

Una Asamblea Constituyente es una de las varias maneras que sirven para alterar las constituciones. Otras formas incluyen acciones parlamentarias, enmiendas, comisiones especiales o fíat presidencial. Las asambleas constituyentes normalmente están compuestas por individuos seleccionados para garantizar representatividad, y reciben amplios poderes para alterar el texto entero. El ejemplo más famoso es, por supuesto, la Asamblea Nacional Francesa de 1789; algunos dirían que otro es la Convención de Filadelfia de 1787.

En tiempos contemporáneos, las asambleas constituyentes representativas no son tan frecuentes. Sólo 19 de las 119 constituciones que han surgido desde 1980 fueron creadas a través de ellas.

América Latina es una excepción. Las asambleas constituyentes representativas más bien han sido comunes, habiendo realizado 10 de las 19 asambleas constituyentes a nivel mundial desde 1980. Investigadores (y partidarios) las describen como “participativas” porque no sólo dependieron del sufragio universal para elegir a los delegados, sino que también dieron origen a constituciones que otorgaban nuevos derechos a nuevos grupos, como las minorías, los grupos indígenas y las mujeres.

Estas constituciones latinoamericanas difieren entre sí en términos del poder presidencial. Tres asambleas constituyentes latinoamericanas expandieron los poderes presidenciales en relación a sus antecesores: Perú en 1993, Venezuela en 1999 y Ecuador en 2008. Tres alteraron muy escasamente el poder: Brasil en 1988, Argentina en 1994 y Bolivia en 2009. Y las otras redujeron considerablemente los poderes presidenciales: Nicaragua en 1987, Colombia en 1991, Paraguay en 1992 y Ecuador en 1998.
Mi investigación sobre estas constituciones muestra que la variable que mejor predice esta diferencia es la ventaja de poder que posee el partido gobernante. Bajo una distribución asimétrica del poder, en la cual los aliados del mandatario tienen muchos más escaños que la oposición, los poderes presidenciales son ampliados. En donde el poder es más simétrico —los aliados del mandatario tienen la misma o una menor cantidad de escaños que la oposición— los poderes netos presidenciales se mantienen estables o incluso disminuyen.
La razón de este resultado tiene que ver con el autorreparto, la teoría que indica que los actores buscarán maximizar el poder de los puestos que ocupan. Los presidentes en ejercicio generalmente abordan la labor de crear una constitución con la idea de ampliar el poder del puesto que ocupan. Pueden concederle poderes a otras instituciones y actores, pero sólo si son obligados a hacerlo. Los actores con las probabilidades más altas de forzar estas concesiones son los partidos de oposición.

El plan de Maduro aún es impreciso

Lo que sabemos hasta ahora sugiere que la presencia de la oposición en su soñada asamblea será mínima. Maduro ha dicho que la mitad de los 500 delegados serán electos de forma indirecta, por organizaciones no gubernamentales (ONGs) reconocidas oficialmente por el Estado. El gobierno no permitirá la participación de partidos políticos. La otra mitad será electa a través de un sistema que aún está por determinarse, basado en la representación equitativa de los 23 estados venezolanos y el Distrito Capital, a pesar de las grandes diferencias de población.
Esta regla de selección reduce la representatividad de varias maneras. En primer lugar, los “grupos” llamados a votar son todos oficialistas —en Venezuela, el gobierno sólo reconoce ONGs oficialistas— y sus líderes no suelen ser electos democráticamente. Segundo, la prohibición de la participación de los partidos de oposición constituye una grave violación al concepto de elecciones libres. Tercero, el sistema para determinar los puestos por estado le dará una mayor representación a áreas rurales con poca población, que es justo en donde el chavismo es dominante.
En general, este plan le dará una ventaja al presidente en la asamblea, y a la oposición no le dará casi ninguna posibilidad de organizar el voto debido a restricciones sobre las actividades de los partidos políticos.
Para agravar esta ventaja, no está claro si Maduro va a recurrir a la aprobación de los votantes para convocar y ratificar el proceso a través de referendos, como lo establece la Constitución. Lo más probable es que Maduro use la Asamblea Constituyente para evadir elecciones. Está desesperado por evitar elecciones porque él y su partido, con un índice de aprobación de menos de 26%, seguramente perderían cualquier elección en las condiciones actuales.

El contexto importa también

La asimetría del poder evidentemente no es el único factor que le da forma a los textos constitucionales. Un elemento es el contexto, o los factores detonantes. Cuando las constituciones son diseñadas durante crisis económicas, por ejemplo, es más probable que le otorguen más poderes formales a la presidencia. Otro factor es la estructura del partido gobernante: Cuando el partido depende únicamente de su líder (o no tiene el hábito de pedirle cuenta a los presidentes), es improbable que el partido regule la ambición del presidente de acumular poder.
Venezuela tiene ambos riesgos. Está en medio de la crisis económica más grave del mundo, y el partido de Maduro, el Partido Socialista Unido de Venezuela (PSUV), ya es tan dependiente de su líder que algunos lo han llamado “soviético”.

¿Por qué quiere Maduro una nueva Constitución?

Pero si Maduro ya tiene tanto poder autocrático, ¿por qué molestarse en escribir una nueva Constitución? Los científicos políticos Michael Albertus y Victor Menaldo ayudan a responder esta pregunta. Argumentan que los dictadores crean constituciones (“actúan como padres fundadores”) no sólo para otorgarse poderes a sí mismos, sino también a lo que ellos denominan “organizaciones de lanzamiento”. Estos son los grupos responsables de asegurar la supervivencia de un dictador, como sus cómplices económicos o los militares. Cuando hay incertidumbre sobre el futuro de un dictador, tanto el autócrata como las organizaciones de lanzamiento buscarán una Constitución que les otorgue protección a ellos, y no necesariamente a los ciudadanos.

Todo esto lleva a más disturbios civiles

Venezuela cumple con las cuatro condiciones para tener un proceso constituyente que culmine con mayor autocracia: una regla de selección a favor del gobernante; una crisis económica; un partido oficialista obsecuente, y un dictador enfrentando un futuro incierto en el poder.

¿Por qué importa esto? Las constituciones ofrecen la promesa de reducir el conflicto, lo que Venezuela necesita desesperadamente, pero sólo si aumentan la repartición del poder (power-sharing). Como demostró John Carey, un proceso de redacción constitucional más “inclusivo” puede resultar en más democracia. El plan de Maduro de una Asamblea Constituyente resultará en lo contrario. La oposición está consciente de ello, por lo que ha rechazado la propuesta y ha llamado a más protestas en la calle, que ya van por el segundo mes.

Es posible que Maduro lleve a cabo sus planes de todas formas. Si lo hace, es improbable que la nueva Constitución restaure la democracia o apacigüe los conflictos civiles más graves que han ocurrido en América Latina desde hace décadas.

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Javier Corrales (@jcorrales2011) es el profesor Dwight W. Morrow 1895 de Ciencias Políticas en Amherst College. Su libro “Arreglando la Democracia: Asambleas Constituyentes y Poderes Presidenciales en América Latina” estará disponible en Oxford UniversityPress.