Grupo La Colina

Estados Unidos y la nueva realidad para América Latina
Jorge G. Castañeda

Miércoles, 20 de enero de 2010

Parece indudable que la única superpotencia mundial hoy en día tiene menos control sobre los acontecimientos en América Latina —o en cualquier otra parte del mundo, para ser sinceros— que en épocas anteriores. La paradoja es real: Estados Unidos es la única superpotencia mundial en la actualidad, su superioridad militar, económica e incluso ideológica es indiscutible y sin embargo cada vez tiene menos posibilidades de determinar los hechos en una región que siempre ha considerado su patio trasero. El asunto se ha convertido prácticamente en una perogrullada: en un momento en el cual Washington ya no es capaz o no tiene la disposición para escoger quién gobierna Honduras, ¿qué sentido tiene discutir sobre su menguante influencia? El verdadero meollo del asunto es cómo sucedió, y si se trata de un hecho meramente positivo —como creen los críticos de Washington en la región— o un fenómeno realmente negativo —tal como sostienen sus aliados incondicionales—, o un poquito de los dos. Más importante aún es la pregunta de a dónde conducirá esto en el futuro cercano.

Los motivos de la presencia cada vez menor de Estados Unidos en el hemisferio tienen raíces en las profundidades del final de la Guerra Fría. No que la ecuación geopolítica o la rivalidad entre Estados Unidos y la Unión Soviética fuesen los únicos factores del involucramiento de Washington en Latinoamérica. Comenzó con la Doctrina Monroe, y se extendió a lo largo de la guerra con México en 1847 hasta la virtual anexión de Cuba y Puerto Rico en 1899, y se evidenció luego a través de innumerables invasiones, ocupaciones y operaciones encubiertas antes de que siquiera comenzara la Guerra Fría, y unas cuantas más cuando ésta terminó. Pero su conclusión en 1989 agudizó la polémica: ¿persisten hoy en día intereses estadunidenses vitales en Latinoamérica? La respuesta sencilla es que no, la respuesta más compleja tiene varios matices: el narcotráfico, la inmigración, las inversiones estadunidenses y su vulnerabilidad a los ataques terroristas representan asuntos importantes para Estados Unidos, aunque no son decisivos, ni son el tipo de temas que se ven necesariamente afectados de una u otra forma por la política exterior. Se puede argumentar incluso que esto siempre ha sido así —la rivalidad con la Unión Soviética en la región es más un producto de la imaginación de unos cuantos defensores de la Guerra Fría que una realidad— pero hoy en día ese es un caso cerrado. A Estados Unidos no le importa lo que ocurre en América Latina porque no puede suceder nada allí que los afecte de una manera terrible.

La mejor prueba de esta evolución la tenemos en el historial de los gobiernos de Bill Clinton y George W. Bush en la región. Por primera vez en la historia (a excepción de los años de Gerald Ford y Jimmy Carter), Washington se inmiscuyó en el hemisferio ya fuera por razones estrictamente económicas (el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, TLCAN, el plan de rescate mexicano en 1995 y el Tratado de Libre Comercio para República Dominicana y Centroamérica, CAFTA), o conjuntamente con sus aliados en el territorio (Haití y Plan Colombia) o por omisión (principalmente, la postura de Bush). No hubo intervenciones o complots militares, embargos, esquemas o sanciones. Tal vez la mayor evidencia de la pasividad estadunidense en la zona pueda ejemplificarse con la naturaleza contradictoria de las dos principales quejas contra sus acciones: la complicidad con el fallido intento de golpe de Estado contra el presidente venezolano Hugo Chávez en abril de 2002 y la construcción del llamado muro a lo largo de la frontera estadunidense con México luego de 2007. Ambas quejas son al mismo tiempo verdaderas e infundadas: si hubo conspiración contra Chávez, el personal estadunidense en Caracas actuó casi ciertamente por cuenta propia y de una manera torpe, y el muro nunca se construyó en realidad porque ha resultado innecesaria debido a la recesión económica y fútil en vista de la eventual recuperación.

Todo ello se conjugó para que Washington fuera popular en la región —en el caso de Clinton— o hiciera poco para diluir el desagrado o la hostilidad hacia el gobierno de Bush debido a otros acontecimientos —Irak, Afganistán, contraterrorismo—, marcando en realidad muy poca diferencia en los hechos en América Latina: Chávez no dejó de venderle petróleo a los Estados Unidos ni Washington expropió Citgo; el presidente ecuatoriano Rafael Correa echó pestes y despotricó contra el imperialismo, contra el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, pero conservó el dólar como moneda nacional de su país con el mudo consentimiento de la Reserva Federal. Clinton primero flexibilizó y luego endureció el embargo contra Cuba, Bush lo fortaleció y Obama levantó algunos de sus componentes referidos a los viajes pero, aparte de al pueblo cubano, a nadie le importa realmente. Peores cosas sucedieron en el pasado.

La mayor parte de la clase dirigente y la opinión pública en América Latina acogen con beneplácito este curso de (in)acción. Algunos —principalmente en la izquierda— preferirían una posición más radical: el fin unilateral del embargo a Cuba, una reforma migratoria y ningún convenio sobre bases militares en Colombia. Otros —especialmente en la derecha— han abogado por una mayor firmeza e incluso la confrontación con Chávez: sobre todo en lo que toca a la situación de la democracia en Venezuela, con respecto a su alianza con Irán y en referencia a la constante intromisión de Caracas en los asuntos de otros países. Pero un raro consenso hemisférico de tendencia centrista ha surgido a favor de esta supuesta y real indiferencia estadunidense: pocos discrepan con él, tanto en Washington como en cualquier capital latinoamericana importante. Esto explica por qué, a menos que las cosas se pongan feas, probable y parcialmente persista.

¿Estos acontecimientos serán buenos o malos para las relaciones entre Norte y Sudamérica? Serán mayormente buenos, por varias razones. En primer lugar, esta evolución hace que cada vez sea más difícil para ciertos regímenes culpar a Washington por sus fracasos a la vez que permite a otros mantener relaciones cordiales y productivas con los Estados Unidos a pesar de sus divergencias ideológicas, o incluso antipatías declaradas. En el primer caso se ubican Chávez, Correa en Ecuador, Evo Morales en Bolivia, Daniel Ortega en Nicaragua, los Kirchner en Argentina y, en menor medida, Fernando Lugo en Paraguay. Todos ellos han seguido políticas económicas y sociales, y creado alianzas geopolíticas, que apenas pueden ayudar a sus pueblos y que poco contribuyen a su prosperidad, pero, a diferencia de Cuba en los años sesenta (y de hecho hasta el presente) o de los Sandinistas en la década de los ochenta, ya no pueden achacarle a Washington la responsabilidad de sus reveses. A lo sumo podrían alegar que el hambre aún azota a los campesinos de los Andes debido a la presencia de tropas estadunidenses en Afganistán, pero este no es un argumento fácil de vender.

Por el contrario, gobiernos como el de Lula en Brasil, Bachelet en Chile y Tabaré Vásquez en Uruguay pueden aplacar al segmento más radical de sus electores de izquierda, quienes fruncen el ceño ante cualquier relación con Washington, justificando las relaciones equilibradas gracias a la ausencia de malas intenciones por parte de los Estados Unidos. Cuando la llamada facción shiíta del Partido de los Trabajadores de Lula protesta por el almuerzo organizado para George W. Bush en la residencia del Presidente, éste puede responder que no obstante lo que uno piense de Irak, Bush no le ha causado ningún daño a Brasil o a sus vecinos; cuando Chávez clama contra del acuerdo militar entre Estados Unidos y Colombia, es razonable que Chile y Uruguay puedan responder que aunque no les guste el convenio, éste no los afecta directamente.

Esta posición estadunidense (que, para ser justos, debe reconocerse comenzó bajo el gobierno de Bush, y que el gobierno de Obama simplemente la reempacó y aclaró) también es un hecho positivo por razones simbólicas. Se habla mucho de desagravio y humildad; ambos están sobrevalorados. La izquierda latinoamericana en realidad no busca el “respeto”, como le gusta decir, de Washington; lo que desea es arrepentimiento y un cambio ontológico en la esencia estadunidense. La derecha ciertamente desdeña estas nociones; quiere apoyo y una relación especial con Washington, ya sea en los asuntos económicos (tratados de libre comercio), en el narcotráfico (más y mejores Planes Colombia) o la inmigración (ampliación de los programas para trabajadores temporales y amnistía para sus ciudadanos considerados inmigrantes ilegales). Sin embargo no podemos olvidar que Estados Unidos sí tiene su historia en la región y que los antecedentes de su participación en América Latina no son para enorgullecerse. Romper con ese pasado, por lo menos tácitamente al no repetirlo, es una buena idea y le gana puntos en cualquier parte del hemisferio, por exagerados que pudieran parecer esos puntos de vez en cuando.

El asunto es que hay un debate legítimo acerca de la intervención estadunidense en América Latina, así como sobre sus motivaciones y resultados; pero hay pocas discusiones con respecto al hecho de que la generación actual raramente ve esta intervención desde una óptica favorable. Dejar ese historial y esos antecedentes detrás nos permitirá forjar una relación mucho más constructiva, deslastrada de la retórica estridente y la atmósfera ideologizada y poco fructífera del pasado. Pero la actual indiferencia estadunidense tiene una debilidad significativa. Más aún, quizás no sea sostenible y, lo que es casi peor: sin un Plan B es peligrosa. Porque poner continuamente la otra mejilla depende en gran medida de la intensidad de las bofetadas que uno recibe; nadie puede soportarlas para siempre, especialmente si se vuelven más fuertes y más sonoras. Existen por lo menos tres amenazas a la persistente indiferencia estadunidense en el hemisferio. La primera y menos peligrosa son las afrentas económicas de Venezuela y sus aliados a los intereses estadunidenses: si se nacionalizaran demasiadas compañías sin otorgar las debidas compensaciones; si la caída gradual de las exportaciones petroleras venezolanas al Golfo de México se acelera; si alguien incumple el pago de su deuda y desencadena una crisis financiera regional. Ninguno de estos escenarios representaría el fin del mundo, pero el presidente Barack Obama difícilmente podría mantener su actitud de high five hacia Chávez si alguno de éstos se materializara.

El segundo peligro radica en las políticas internas del caudillo venezolano: si va demasiado lejos en su intento de silenciar los medios de comunicación, intimidar a la oposición e inmiscuirse en los procesos electorales o judiciales; si, en pocas palabras, viola un número excesivo de principios democráticos y de derechos humanos, habrá llegado la hora en que Washington ya no pueda seguir ignorando la arremetida autoritaria. Pero las amenazas número tres y cuatro son más serias para los Estados Unidos porque tienen que ver con las actividades extranjeras de Chávez en un momento delicado para la estabilidad mundial. Su asociación con Mahmoud Ahmedinejad es más bravuconería que sustancia; el que los dos países realmente puedan ayudarse mutuamente, en vista de sus diferentes sistemas económicos, es rocambolesco. Sin embargo, tres escenarios creíbles, aunque exagerados, se avizoran en el horizonte: que Chávez salga en ayuda de Irán en caso de que la ONU o los Estados Unidos y las naciones de Europa Occidental le impongan sanciones comerciales, especialmente un embargo a las ventas de gasolina a Teherán; que parte del programa nuclear de los iraníes se traslade a Venezuela y que Venezuela sirva de base para triangular la venta de armas a Irán, desde Rusia en particular, con la esperanza de que Israel no detecte nada hasta que sea demasiado tarde para interrumpir su entrega en Irán. De consumarse cualquiera de estas tres posibilidades probablemente se provocaría que Estados Unidos abandonara su actual y deliberada pasividad.

La última preocupación es la más latinoamericana de todas: que el mandatario venezolano escoja a una nación latinoamericana más grande como su próximo objetivo de perturbación e interferencia. Hasta ahora Chávez ha logrado inmiscuirse en los procesos electorales de algunos países pequeños —Bolivia, Nicaragua, Ecuador, Paraguay, El Salvador y Honduras— o ha intentado en vano injerir en naciones más grandes —México, Perú y Colombia, en todos los frentes. Esto ha permitido una cierta tolerancia por parte de Washington y del resto del mundo: en resumidas cuentas, quien gobierna en Managua ya no es motivo de gran preocupación para la mayoría de los ministerios de relaciones exteriores y de defensa.

Sin embargo, los países más grandes son harina de otro costal. Dos de ellos resaltan como posibles objetivos: Colombia, joya de la corona y permanente obsesión de Chávez, con la cual no puede hacerse electoralmente pero que no es inconcebible pensar en que pueda pasar a sus filas por otros medios, y Perú, el candidato más probable, país que realizará elecciones el próximo año en medio de circunstancias muy adversas tanto para la izquierda moderada como para la derecha moderada. En cualquier caso, de fructificar los intentos de intervención venezolanos, con toda seguridad éstos causarían una respuesta estadunidense.

Pero todo esto no son más que meras elucubraciones. Lo que no es especulación son los efectos del abandono estadunidense de la región, tanto para los temas en los cuales la participación estadunidense es una condición indispensable para que haya algún progreso como por en el fortalecimiento y la profundización de las instituciones regionales que reflejen los valores de todos pero, por encima de todo, quizás, los de Estados Unidos. En temas como inmigración, libre comercio para Colombia y Panamá, despenalización de las drogas y el fin de los paraísos de corrupción no puede hacerse prácticamente nada sin la cooperación o el liderazgo de Washington. Muchos de estos asuntos son cruciales para varias naciones, aunque no todas, del subcontinente.

Para México, Centroamérica, el Caribe, Ecuador y Perú, la reforma migratoria es una cuestión decisiva. Con respecto a las drogas, los intentos de despenalización que actualmente se realizan en California, Nevada, Arizona y Oregón, si se mantienen, pueden ser más importantes para el hemisferio que los 40 años de “Lucha contra las drogas”, la Iniciativa Mérida o el Plan Colombia: los países productores y de tránsito no pueden avanzar hacia la despenalización a menos que el país consumidor por excelencia también lo haga. Por último, el desarrollo mexicano, caribeño y centroamericano es difícilmente concebible, mucho menos posible, sin una considerable contribución estadunidense, tanto monetaria como en lo que se refiere a su diseño y concepción general. Crear infraestructura, estabilizar monedas y establecer instituciones antimonopólicas efectivas y transparentes son tareas que con toda seguridad no pueden llevar a cabo por sí solos los países fuertemente integrados a la economía estadunidense.

Lo más importante de todo, sin embargo, será el compromiso estadunidense sostenido y mejorado con el marco legal regional que comienza a surgir lentamente en el hemisferio. Éste no se puede construir sin los Estados Unidos, y no tendría sentido, como la Liga de Naciones, si Washington no lo conforma. Todas las instancias requieren de fortalecimiento y mejoras: desde las instituciones de derechos humanos —como el Pacto de San José, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos y la Corte Interamericana de Derechos Humanos—, pasando por los mecanismos de defensa de la democracia —principalmente la Carta Democrática Interamericana, que desempeñó un papel crucial en la crisis hondureña—, hasta los instrumentos multinacionales en defensa de trabajadores, del medio ambiente, de la igualdad de género y de los indígenas que van surgiendo lentamente. Todos ellos están comenzando a funcionar, pero su funcionamiento ha demostrado tanto su relevancia como sus debilidades. Algunas de las naciones latinoamericanas tradicionalmente contrarias a la intervención —México, Brasil y Argentina— se están convenciendo por la fuerza de la necesidad de anclar la democracia latinoamericana y la defensa de los derechos humanos en un marco legal fuerte, de amplio alcance y detallado, de la misma forma en que los acuerdos de libre comercio y los programas del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, así como de sus propios mercados, han “blindado” las políticas económicas de los últimos años y por fin comienzan a dar resultados. Estados Unidos debe ser parte de este marco, con el propósito de convencer a estos países y de insuflar a la institución o el esquema que se conforme con la credibilidad que nace de la participación estadunidense.

Este proceso no es sólo intrínsecamente deseable, sino también necesario para abordar las crisis actuales y venideras. ¿Dónde terminan las violaciones al orden democrático del golpe en Honduras y comienzan las de la tendencia autoritaria de Chávez? ¿En qué punto la legitimidad de un presidente elegido democráticamente se transforma en la ilegitimidad de un gobierno no democrático? ¿Cuándo deben aplicarse sanciones económicas, comerciales y financieras? ¿Solamente en caso de un golpe de Estado, como en Honduras, o también ante una elección escamoteada, ante la suspensión de garantías individuales, el cierre del congreso o los ataques a gran escala contra los derechos a la propiedad? ¿Cuándo se deben conceder o suspender los privilegios del libre comercio: cuando los derechos laborales y ambientales están amenazados o cuando se interrumpe la línea democrática? Es necesario responder estas preguntas si la región va a consolidar y perfeccionar sus cada vez más democráticos sistemas políticos. Pero a las respuestas, aunque se encuentren y concierten, les faltaría garra y relevancia sin la presencia estadunidense. Es por eso que los intentos sudamericanos por sustituir el andamiaje de la Organización de Estados Americanos y suplantarlo por otro que excluya a Estados Unidos y Canadá, y quizás también a México, son inútiles por decir lo menos, y contraproducentes en el peor de los casos. Pero además constituyen un poderoso recordatorio de cuán importante sigue siendo la participación estadunidense en la región. El vacío dejado por la exclusión de los Estados Unidos será ocupado por alguien: México está demasiado ocupado en sus tribulaciones internas; Brasil sigue maniatado por su tradicional diplomacia antiintervencionista y sólo Chávez y La Habana (el primero con dinero y la segunda con habilidad y experiencia) pueden llenar el vacío creado por la ausencia de Washington.

En resumidas cuentas, si bien el repliegue, estoicismo e introspección de Estados Unidos constituye un hecho innegablemente positivo para América Latina —por demás tardío—, no debería verse ni como un fenómeno duradero ni como un hecho sin desventajas. Sin duda alguna, el final de la era intervencionista, si por fin se da y perdura, no puede sino ser acogido con beneplácito por una región que sufrió demasiado por la excesiva injerencia de El coloso del Norte. De igual manera, una presencia menos intrusiva por parte de Washington ampliará la libertad de acción que tienen ciertos gobiernos y obligará a otros a asumir sus responsabilidades. Pero los acontecimientos mundiales no parecieran permitir que Estados Unidos se desentienda en forma indefinida y completa de la región, y en ningún caso esto sería deseable, ya que un altísimo número de puntos en la agenda latinoamericana para el futuro dependen de la cooperación o del apoyo estadunidense.

Una forma diferente de participar, acorde con los lineamientos para la construcción del marco legal regional antes mencionado, pudiera permitirle al gobierno de Obama enfrentar los desafíos presentados por Chávez y la izquierda dura latinoamericana de una manera diferente a la utilizada en el pasado. Pudiera permitirle distinguir entre aquellos asuntos que al final de cuentas forman parte de la política interna de cada país y aquellos que entrañan una violación de los tratados o convenios internacionales acordados libremente; sólo entonces Estados Unidos no estaría violando las leyes internacionales imponiendo sus puntos de vista.