Grupo La Colina

 VENEZUELA: La constitucionalidad de la continuidad de la Asamblea Nacional

JOSÉ IGNACIO HERNANDEZ

LA GRAN ALDEA

El pasado 26 de diciembre de 2020, la Asamblea Nacional aprobó la reforma del Estatuto que rige la transición, principalmente, para regular que la Asamblea Nacional electa en diciembre de 2015 continuará en el ejercicio de su función legislativa, después del 5 de enero de 2021, cuando vencerá su período de cinco años. Como es lógico, esta decisión ha suscitado dudas en cuanto a la posibilidad de que la Asamblea Nacional se “auto-prorrogue” su propio mandato. 

Dos principios fundamentales 

Hay dos principios fundamentales de Derecho Constitucional que deben tomarse en cuenta. El primero, es que los mandatos de elección popular no pueden extenderse, ni mucho menos prorrogarse. Por el contrario, esos mandatos vencen en el día estipulado en la Constitución, sin que los funcionarios electos puedan permanecer un segundo más en el cargo. Es como la carroza del célebre cuento de hadas: A la hora estipulada, se convertirá de nuevo en calabaza. Ni un minuto más, ni un minuto menos. El segundo principio es la excepción del principio anterior (excepción que, como se dice, confirma la regla enunciada en el primer principio). De acuerdo con este segundo principio, si por razones no imputables al funcionario de elección popular, vence el período sin que se hayan celebrado elecciones, el funcionario debe permanecer en el ejercicio del cargo hasta que sea sustituido por funcionarios debidamente electos. Esta excepción aplica para evitar el perjuicio que ocasionaría el vacío de poder, o sea, la situación en la cual vence el período sin que exista un funcionario que pueda ejercer el correspondiente cargo.

“Ninguna estrategia de cambio podría diseñarse si no existe un órgano con la legitimidad suficiente para adelantar esa estrategia” 

En Derecho Constitucional Comparado, este principio ha sido considerado un “estado de excepción”, es decir, una situación claramente excepcional, en la cual no aplican las reglas constitucionales ordinarias (que exigen, como expliqué, el vencimiento del correspondiente mandato). 

Este principio ha sido aceptado en Venezuela en la sentencia del Tribunal Supremo de Justicia número 1300/2005, y ha sido aplicado al menos en cuatro casos: El período del gobernador del estado Amazonas, en 2005; los períodos de los concejales, en 2013; el período de los gobernadores, en 2016 y por último, de nuevo, con el período de los concejales, en el 2017. 

De hecho, en 2013 la Sala Constitucional aplicó este principio para justificar la “continuidad administrativa” del entonces presidente Chávez, quien por razones de salud no podía juramentarse como presidente el 10 de enero de 2013, cuando comenzó un nuevo período presidencial. Muchos criticamos esa decisión, pues en realidad, no existe continuidad administrativa en funcionarios de elección popular. Y, además, en aquel caso faltaba la condición esencial para aplicar el segundo principio, pues sí se había realizado una elección presidencial, en 2012, que Chávez ganó. El verdadero problema entonces no era el vencimiento del período sin elecciones, sino la incapacidad del presidente electo de asumir el cargo (una situación para la cual existen reglas especiales en la Constitución). 

La continuidad de la Asamblea Nacional 

Lo expuesto en el punto anterior permite comprender por qué los diputados electos en 2015 deben mantenerse en sus cargos hasta que se sean sustituidos por diputados debidamente electos. Así, el 5 de enero de 2021 vencerá el período de los diputados electos en 2015 (o como también se le denomina, de la “legislatura”, que es la cuarta electa desde 1999). Sin embargo, esos diputados no podrán ser sustituidos por nuevos diputados -la quinta legislatura- en tanto, por razones ajenas a la Asamblea Nacional, no se celebraron elecciones parlamentarias. El fundamento de esta afirmación es la ilegitimidad e inexistencia jurídica del evento organizado por Nicolás Maduro el 6 de diciembre pasado, para simular una elección parlamentaria. Existen al respecto diversos pronunciamientos, en especial, de la Asamblea Nacional y de la comunidad internacional, que permiten sostener que ese evento no puede ser reconocido como una elección. 

Con lo cual, el 5 de enero de 2021 vencerá el período de la cuarta legislatura, pero no podrá transferirse el ejercicio de la función legislativa a la quinta legislatura, pues no hubo elección. Entonces, y aplicando el principio sostenido en la sentencia número 1300/2005 del Tribunal Supremo, debe concluirse que la cuarta legislatura, electa en 2015, se mantendrá en la titularidad legítima de la función legislativa hasta que sea sustituida por la quinta legislatura. 

La tesis del vacío del poder 

Algunos opinaron que, a pesar de la ilegitimidad del evento del 6 de diciembre de 2020, el vencimiento del período de la Asamblea Nacional el 5 de enero de 2021 es una consecuencia que no puede ser modificada. Con lo cual, según esta posición, el 5 de enero de 2021 no existirá Asamblea Nacional legítima: Quienes ese día tomen posesión del Palacio Federal Legislativo, no serán reconocidos como diputados, pero los diputados electos en 2015 no podrán mantener la titularidad de la función legislativa. Esto llevaría al vacío de poder, pues no habría legítima Asamblea Nacional. Una de las reglas básicas de interpretación jurídica, es que debe desecharse toda interpretación que lleve a un absurdo. La tesis del vacío del poder es, precisamente, una interpretación absurda, pues la Constitución no puede permitir la existencia del vacío de poder, en tanto ello obstruiría el restablecimiento del orden constitucional, como lo ordena el Artículo 333 constitucional. De allí la tesis de la preservación del mandato, que mantiene la titularidad legítima de la Asamblea Nacional en los diputados electos en 2015. 

El sentido común 

La tesis del vacío del poder es absurda, mientras que la tesis de la preservación del mandato hasta nueva elección cumple con principios racionales del Derecho Constitucional venezolano, a pesar de tratarse de una situación excepcional, amparada por ello en el Artículo 333 de la Constitución. Pero hay otra razón adicional, apoyada en el sentido común: La preservación del mandato es la única solución que permitiría implementar una transición exitosa en Venezuela. 

En efecto, un punto en común en las decisiones de la Asamblea Nacional y de la comunidad internacional, es que es preciso celebrar elecciones legítimas en Venezuela, todo lo cual requiere introducir un conjunto de reformas electorales. Si la legislatura electa en 2015 no puede preservar el mandato, entonces, ¿quién introduciría esas reformas? 

Quienes fueron proclamados por el Consejo Nacional Electoral (CNE) como diputados, no podrían introducir esas reformas pues no tienen legitimidad de origen. Una condición básica de toda reforma electoral en Venezuela es que ella debe inspirar confianza -justo lo contrario a lo que inspiran los diputados fraudulentamente proclamados por el ilegítimo CNE. Otra opción es que esas reformas sean introducidas por un órgano especial, pero ello tampoco generaría confianza, pues no sería posible respetar las formalidades de la Constitución. Solo la cuarta legislatura, electa en 2015, podría generar la confianza necesaria para introducir esas reformas electorales. En especial, pues esas reformas requerirán el arreglo político de las organizaciones políticas representadas en esa legislatura, mucho más plural que la monolítica asamblea electa por el régimen de Maduro. 

Santo Tomás 

La preservación del mandato de la Asamblea Nacional es, como se observa, la única conclusión racional para una situación extraordinaria, y que además podría facilitar la implementación de las reformas electorales para rescatar las condiciones de integridad electoral. Aquí aplica una de las máximas de Santo Tomás, conocida como el “doble efecto”. Así, la continuidad de funcionarios de elección popular, vencido el período para el cual fueron electos, es una consecuencia negativa para los principios básicos de la democracia constitucional; en especial, el principio de alternancia, que exige elecciones periódicas. Pero en este caso, esa continuidad genera efectos positivos, al permitir mantener la legitimidad constitucional de la Asamblea Nacional. 

La Asamblea Nacional no ha invocado este principio para violar la Constitución. En realidad, la preservación del mandato de la Asamblea no viola la Constitución: Lo que viola la Constitución son el cúmulo de acciones fraudulentas perpetradas por el régimen de Maduro, y que destruyeron las ya debilitadas condiciones de integridad electoral.

“¿Cuál es la estrategia de cambio que debería diseñarse a partir de la preservación del mandato de la Asamblea Nacional?” 

Algunos han dicho que la continuidad daría argumentos a Maduro para cometer fraudes electorales. A esta altura, en realidad, Maduro ya no necesita argumentos para seguir violando la Constitución. Pero en todo caso, mal podría Maduro invocar este principio cuando ha sido su propio régimen el que ha impedido celebrar elecciones. Como dice el dicho común entre abogados: Nadie puede alegar su propia torpeza. Es por ello por lo que el principio de la continuidad no aplicó el 10 de enero de 2019, cuando venció el período presidencial. La razón por la cual no hubo elecciones presidenciales fue enteramente imputable a Maduro. Y como expliqué, la continuidad solo aplica si la ausencia de elecciones no es imputable al funcionario de elección popular (lo que en Derecho se conoce como una “causa extraña no imputable”). 

Las dos Asambleas 

También se ha dicho que esta conclusión no solucionará ningún problema, pues la Asamblea Nacional será tomada por quienes han sido proclamados como diputados. Eso es así. Pero ello lo que demuestra es que la continuidad no va a cambiar la actual situación, aun cuando sí evitará consecuencias negativas derivadas del vacío de poder. Así, hoy tenemos a una Asamblea Nacional legítima (como dicen los abogados, “de iure”) y a otra asamblea ilegítima (como diría un abogado, en referencia a la asamblea nacional constituyente: “De facto”). En enero de 2021, tendremos a la legítima Asamblea Nacional y a la “nueva” asamblea nacional ilegítima de Maduro, que heredará los poderes de facto de la ilegítima asamblea nacional constituyente. 

De hecho, ahora que lo veo, la situación mejorará en enero, pues hoy tenemos a otra asamblea ilegítima, a saber, la asamblea supuestamente presidida por el diputado Luis Parra, proclamado como presidente de la Asamblea Nacional por el Tribunal Supremo. Con lo cual, de dos asambleas ilegítimas, se pasaría a una sola asamblea de facto, lo que es, en cierto modo, una mejoría. 

La comisión delegada 

Uno de los aspectos qué más confusión ha generado es la comisión delegada. Lo explicaré de manera sencilla. Las computadoras tienen una función en la cual estas entran en modo de “espera”, manteniendo sus funciones esenciales, pero suspendiendo otras no esenciales. La comisión delegada es la Asamblea Nacional en modo espera. 

En efecto, la comisión delegada se instaló el 16 de diciembre, y se mantendrá hasta que la quinta legislatura debidamente electa tome posesión de la Asamblea, algo que no sucederá el 5 de enero de 2021. Por ello, la comisión delegada se mantendrá hasta tanto esa quinta legislatura no sea electa y tome posesión de la Asamblea. Esto es, en modo de espera, hasta la elección de la quinta legislatura. 

La comisión delegada solo puede ejercer funciones básicas, que son las establecidas en la Constitución. En condiciones especiales, podrá convocar al pleno de la Asamblea Nacional. Pero la preservación del mandato de la Asamblea Nacional no puede ser invocada para ejercer funciones legislativas ordinarias. No podría justificarse, así, que en ejercicio de esta preservación de mandato la Asamblea Nacional, por ejemplo, reforme el Código Civil. La preservación de mandato es una figura excepcional que solo debe usarse para cumplir con el Artículo 333 de la Constitución, o sea, para restablecer el orden constitucional. 

Por ello, en sentido constitucional, es mejor comprender la actual situación como “preservación” del mandato. La cuarta legislatura preservará la titularidad legítima de las funciones legislativas básicas de la comisión delegada, para dar cumplimiento al Artículo 333 de la Constitución. 

La preservación del Gobierno interino 

Como el mandato de la cuarta legislatura continuará, también continuará el mandato del Presidente de la Asamblea Nacional para actuar como Presidente encargado, en los términos del Artículo 233 de la Constitución. Esta es, por cierto, otra razón a favor de la continuidad. 

Así, el Presidente de la Asamblea Nacional asumió el cargo de Presidente encargado hasta la celebración de elecciones presidenciales, no hasta el fin del mandato de la Asamblea Nacional. Con lo cual, luego del 5 de enero de 2021, se mantendrá el deber del Presidente de la Asamblea de actuar como Presidente encargado, todo lo cual requiere preservar también el mandato de la cuarta legislatura, pues solo ella podrá introducir las reformas necesarias para permitir elecciones libres y justas. 

Sin embargo, y por las mismas razones que llevan a reducir el ámbito de funciones de la Asamblea Nacional, la reforma del Estatuto contempla la simplificación y reducción de funciones del Gobierno interino. Creo que las reformas adoptadas, sin embargo, prestaron excesiva importancia a aspectos procedimentales y no de fondo. Además, tampoco se explicó adecuadamente el proceso de toma de decisiones, que además de transparente, debe ser eficiente y responder únicamente al interés general (como señala el Artículo 145 constitucional). Pero en todo caso, la solución adoptada es racional: Si se preserva, en lo básico, la función legislativa, también debe preservarse en lo básico la función ejecutiva. 

¿Y ahora qué? 

Una de las preguntas que más me han formulado es ¿cómo la preservación del mandato de la Asamblea Nacional puede contribuir al cambio político en la Asamblea? La preservación del mandato no es una estrategia de cambio, ni mucho menos una táctica. Es, simplemente, una consecuencia jurídica. Como tal, no soluciona problema alguno, pero sí evita graves problemas, como el vacío de poder. 

La verdadera pregunta es: ¿Cuál es la estrategia de cambio que debería diseñarse a partir de la preservación del mandato de la Asamblea Nacional? 

Ya he explicado lo que no debería pasar: La preservación del mandato no puede invocarse para dictar decisiones legislativas ordinarias, sino para adoptar las decisiones constitucionales estrictamente necesarias para avanzar en la compleja transición. No es un fin en sí mismo, sino un medio parea lograr un fin superior, cual es la transición. Lo propio cabe señalar de las funciones ejecutivas que podrá ejercer el Presidente de la Asamblea Nacional, con base en el citado Artículo 233 constitucional. 

En una próxima entrega de mi serie de trabajos llamados a explicar la compleja transición haré algunos comentarios sobre la estrategia que debería implementarse. En todo caso, ninguna estrategia de cambio podría diseñarse si no existe un órgano con la legitimidad suficiente para adelantar esa estrategia, por medio de decisiones constitucionales que deben responder a acuerdos políticos. Y ese órgano solo es la cuarta legislatura electa en 2015. No es la solución perfecta, pero sí la mejor solución constitucional que puede implementarse en las actuales condiciones.