Grupo La Colina

¿Puede el gobierno refinanciar o reestructurar la deuda pública venezolana? 

 José I. Hernández

 PRODAVINCI

De acuerdo con las noticias, el gobierno venezolano ordenó “la restructuración de todos los pagos de deuda externa“. Según esas declaraciones, se ordenó “quea primera hora de mañana viernes, 3 de noviembre se inicie el pago del Bono PDVSA 2017, pero luego de este pago, a partir de hoy, decreto un refinanciamiento y una reestructuración de la deuda externa y de todos los pagos de Venezuela“.
¿Puede el gobierno reestructurar la deuda pública?

1.- El problema de la deuda pública

El reciente especial de Prodavinci sobre la deuda pública venezolana permite comprender por qué esa deuda es, actualmente, un problema. Y también permite comprender las causas de ese problema.
Comencemos por las causas inmediatas. Desde 2007, en pleno boom de los precios del petróleo, el Gobierno de Hugo Chávez incrementó notablemente la deuda pública. La abundancia de los petro-dólares no fue suficiente para mantener el modelo socialista: además, fue necesario endeudarse masivamente. Una deuda emitida no solo por la República, sino, en especial, por PDVSA.
Ahora vayamos al problema. El servicio de la deuda, esto es, el pago de la deuda venezolana, afecta la ya reducida disponibilidad de divisas del gobierno, mermada por la caída de los precios del petróleo y también, por la caída de la producción petrolera. Algunas cifras permiten apreciar este problema: en la siguiente década, como se lee en el especial de Prodavinci, el país deberá pagar 91.447 millones de dólares. Nada más entre octubre y diciembre, los pagos de deuda superan los 3.000 millones de dólares.
Para poder mantener el servicio de la deuda, el gobierno optó por reducir los dólares destinados al pago de importaciones, lo que se tradujo en una dramática reducción de esas importaciones, contribuyendo al colapso de la economía venezolana.
Ante ese escenario, no es de extrañar que el tema del default de la deuda venezolana haya estado permanente en las noticias. El “default” es, básicamente, el incumplimiento de los pagos de la deuda pública. Y es que de acuerdo con varios especialistas, como Ricardo Hausmann, la deuda pública no es sostenible. Esto es, que tarde o temprano Venezuela incumpliría el pago de la deuda.

2.- ¿Reestructuración o refinanciamiento?

Según las noticias, el gobierno habría “decretado” el refinanciamiento y la reestructuración de la deuda pública venezolana. Dos aspectos deben aclararse para tratar de comprender mejor esta declaración.
Lo primero es que se aludió a la reestructuración y al refinanciamiento como dos operaciones que se realizarían conjuntamente. Pero en realidad, se trata de operaciones distintas. La reestructuración, o renegociación, implica la modificación consensuada de las condiciones de la deuda, cuando el acreedor –el Estado- no puede pagarla. Esto puede incluir rebajas sobre el monto de la deuda (capital o intereses), períodos de gracia o en general, cualquier modificación que permita el pago ordenado de la deuda. Por su parte, el refinanciamiento alude a la operación por la cual se contrae nueva deuda para pagar la ya emitida.
Lo segundo, y lo más importante que debe aclararse, es que ni la reestructuración ni el refinanciamiento de la deuda se “decretan”. Por el contrario, el deudor (la República y PDVSA, principalmente), tiene que negociar con los acreedores (típicamente tenedores de la deuda), las condiciones bajo las cuales la deuda será reestructurada o, en su caso, refinanciada. En el caso de los títulos de deuda, como han explicado recientemente Mark Walker y Richard Cooper, este proceso de negociación es complicado ante la dificultad de poner de acuerdo a todos los acreedores. Aquí surgen los llamados “holdout”, o sea, los acreedores que se quedan fuera de la reestructuración pues prefieren litigar el pago de la deuda pública.
Así que Venezuela no puede ordenar o decretar la reestructuración o la renegociación de la deuda. Lo único que Venezuela puede hacer unilateralmente es dejar de pagar, lo que expondría a la República y a PDVSA (y especialmente, a sus activos, incluso en el extranjero) a acciones legales que agravarían todavía más el colapso económico.

3-. ¿Y puede el gobierno renegociar la deuda pública sin control de la Asamblea Nacional?

El artículo 100 de la Ley Orgánica de la Administración Financiera del Sector Público dispone que “no se requerirá de ley autorizatoria para las operaciones de refinanciamiento o reestructuración que tengan como objeto la reducción del tipo de interés pactado, la ampliación del plazo previsto para el pago, la conversión de una deuda externa en interna, la reducción de los flujos de caja, la ganancia o ahorro en el costo efectivo de financiamiento, en beneficio de la República, con respecto a la deuda que se está refinanciando o reestructurando”.
Esto significa que el gobierno puede reestructurar o renegociar la deuda pública sin autorización previa de la Asamblea Nacional, siempre y cuando la renegociación beneficie a la República, sea por reducción del capital, de los intereses o por cualquier otra condición. Esto se justifica pues (i) la deuda a renegociar ya fue controlada en su momento por la Asamblea y (ii) la reestructuración o refinanciamiento no debe agravar las condiciones de la deuda.
Sin embargo, ese principio encuentra tres excepciones.
La primera excepción está prevista en el artículo 90. De acuerdo con esa norma, la reestructuración o refinanciamiento de la deuda que exceda del límite máximo de endeudamiento aprobado mediante Ley, deberá ser autorizada mediante Ley especial, pudiendo la Asamblea Nacional otorgar al Ejecutivo Nacional una autorización general para “adoptar, dentro de límites, condiciones y plazos determinados, programas generales de refinanciamiento”.
La segunda excepción deriva del artículo 97: todo contrato que por su relevancia sea de “interés público”, deberá ser controlado por la Asamblea Nacional.
La tercera excepción está implícita en el artículo 100: si la reestructuración o la renegociación empeoran las condiciones de la deuda, entonces, será necesario el control de la Asamblea Nacional.
En pocas palabras: el gobierno puede reestructurar o refinanciar la deuda sin autorización de la Asamblea Nacional, siempre y cuando (i) ello no implique emitir deuda por encima del límite fijado por Ley de la Asamblea, (ii) los contratos suscritos a tales efectos no sean “contratos de interés público”, y (iii) la reestructuración o la renegociación no empeore la condición de la deuda.
Aquí hay un problema, pues para el ejercicio económico del 2017 ninguna Ley de la Asamblea Nacional fijó el límite de endeudamiento, pues como se recordará, ese límite fue ilegítimamente fijado por el gobierno, con el aval de la Sala Constitucional. Con lo cual, la falta de límite podría conducir a sostener que toda operación de refinanciamiento que implique emitir nueva deuda, siempre deberá contar con la autorización de la Asamblea Nacional, pues siempre esa operación será superior al “límite” fijado, que es 0, pues no hubo Ley especial de endeudamiento.
Como se observa, la falta de control de la Asamblea Nacional puede afectar la constitucionalidad de la anunciada reestructuración o refinanciamiento. Una situación que empeoraría si esa reestructuración pretende apoyarse en la ilegítima y fraudulenta asamblea nacional constituyente.

4-. Los otros obstáculos

Además de lo anterior, las sanciones de EEUU también podrían obstruir la reestructuración, principalmente, por las severas limitaciones a la emisión de nueva deuda. Bajo estas condiciones una operación de refinanciamiento sería prácticamente imposible.
Asimismo, una reestructuración negociada, bajo el colapso de la economía venezolana, es igualmente muy difícil. Toda renegociación de deuda pública se basa en la confianza de los acreedores, quienes sacrifican la expectativa de pago (o de litigio) inmediato, por la expectativa de un pago futuro. Para ello, el Estado debe demostrar que en el futuro estará en mejores condiciones para pagar la deuda, algo que supondría remediar el colapso económico venezolano.
Pero no es razonable pensar que ello suceda. Sin Estado de Derecho ni un programa económico que razonablemente atienda a las causas del colapso, ningún acreedor tendrá expectativa de que Venezuela podría estar mejor en el futuro. De hecho, los anuncios de nuevos controles económicos por parte de la ANC podrían consolidar la convicción de que, en el futuro, la economía venezolana solo estará peor.
En estas condiciones, expertos en materia de deuda soberana consideran razonable esperar que los acreedores –especialmente de bonos y títulos- prefieran asumir el riesgo del default y de los litigios que éstos generarían, frente a la incierta expectativa de que en el futuro la economía venezolana mejorará. Salvo que, para evitar el default, el Gobierno ofrezca una reestructuración o refinanciamiento que favorezca de tal manera la posición de los acreedores, que éstos opten por sacrificar el pago inmediato por el pago futuro. Pero en tal caso, al empeorarse las condiciones de la deuda, se requeriría de la autorización de la Asamblea.