Marco
Legal, Contrataciones y Concesiones en el Sector Eléctrico Nacional … (y V)
José L. G. Martinez-Barruchi
Superar la presente situación de crisis en la gestión de la
Infraestructura Operativa del Sector
Eléctrico Nacional [ en adelante S.E.N. ], durante un plazo para la
transición política – que como mínimo se extenderá en treinta y seis (36) meses
–, y como ha sido expuesto en particular en los artículos anteriores siguientes:
(a) Reconstrucción de la Infraestructura Operativa del Sector Eléctrico
Nacional … (II) y (b) Marco Legal y el Proceso de Reforma del Sector Eléctrico
Nacional … IV… (IV) –, requiere con la
prontitud requerida por la actual situación de crisis, de disponer en vigencia
y completa operación de una “estructura legal atractiva” que asegure captar la transferencia
del suficiente suministro de fondos, que requerirá el Proceso de Reforma del S.E.N.
y poder así, (a) acometer los trabajos de Reconstrucción de la Infraestructura
Operativa del S.E.N. y (b) adelantar en paralelo los Procesos de Reforma del
Mercado Eléctrico Nacional.
Es un hecho indiscutible que el
Estado Venezolano – por la crítica situación del país –, bien sea o por medio
del actual Gobierno Nacional o del futuro que actúe bajo “un proceso de
transición política”, no dispone ni dispondrá de manera inmediata de recursos
para acometer Planes de Reconstrucción de Infraestructura de ningún tipo y para
acometer los trabajos de Reconstrucción de la Infraestructura Operativa del
S.E.N., será obligatorio disponer de la participación – para asegurar y
maximizar el suministro de fondos y financiamientos – (a) de organismos
multilaterales globales e instituciones financieras asociadas a los Bancos de
Cooperación Internacional, (b) las Agencias Bilaterales asociadas a Bancos de
Créditos de Exportación – Importación de países industrializados, (c) de la banca
comercial especializada en Fondos del Sector Energético, y de un factor que
debe ser apreciado con especial atención, (d) el desarrollo de la capacidad
nacional de inversión por el mercado local de capitales.
En varias de las presentaciones
de la Cámara Venezolana de la Construcción – ver acto del 75 Aniversario del pasado
21/Noviembre/2.018 – se expuso la necesidad de invertir en los próximos doce
(12) años, de 78 Millardos de Dólares USA en mantenimiento de la
infraestructura nacional y de los cuales, 18 Millardos de Dólares USA corresponden
al S.E.N.; con una proyección de inversión para éste sector, de más de 5
Millardos de Dólares USA, en los primeros cinco (5) años.
Si bien es cierto que los montos
expuestos corresponden a una adecuada previsión sobre los gastos de
mantenimiento para mantener operativa la infraestructura del S.E.N. y asegurar expandirla
en ese plazo de doce (12) años, hasta una capacidad instalada operativa de 51
GW de potencia eléctrica disponible, también es cierto que en el plazo de los
primeros cinco (5) años, será necesario agregarle a esa previsión de gastos de
mantenimiento y disponer, no sólo del monto del presupuesto apropiado para emprender
la recuperación, adaptación y mejora de la Infraestructura Operativa de
CORPOELEC, sino del presupuesto para concluir “trabajos incompletos” y ejecutar
“trabajos de reparación” relacionados con: (a) el control de operaciones, (b)
la operatividad de los Sistemas Nacionales de Transmisión y Distribución de
Energía Eléctrica, y (c) la capacidad de generación de energía; y en éste
último resaltan con especial atención, los “trabajos pendientes” de los
servicios asociados a instalaciones de suministro y transporte del combustible
apropiado para los grupos de generación termoeléctrica.
Para los colegas que participan
activamente en los asuntos profesionales del S.E.N., no les extrañaría que un
presupuesto para emprender la recuperación, adaptación y mejora de la
Infraestructura Operativa de CORPOELEC, en el plazo de los primeros cinco (5)
años, alcance el monto de 10 Millardos de Dólares USA.
Es decir, será necesario
proyectar durante los primeros cinco (5) años, la ejecución de una inversión
sostenida anual de al menos 3 Millardos de Dólares USA, para asegurar el
cumplimiento (a) tanto de los trabajos de Mantenimiento (b) como de los
trabajos de Reconstrucción de la Infraestructura Operativa del S.E.N.. Y es
preciso señalar que éste monto, no incluye un presupuesto para nuevas inversiones destinadas a la expansión
de la Infraestructura Operativa del S.E.N. – y que estarán implícitas en nuevos
proyectos de inversión –; sólo incluye el concepto de gastos de reconstrucción
de la Infraestructura.
Y es hacia el cumplimiento de
éste objetivo, el disponer de un presupuesto para emprender la recuperación, adaptación
y mejora de la Infraestructura Operativa de CORPOELEC, que es necesario
establecer un Programa de Gobierno para el S.E.N. que promueva opciones claras
y aceptables para la consecución de “fondos adicionales” de parte de “nuevos agentes
operativos y financieros” interesados en la operación del S.E.N.; y que son
fuentes diferentes, a las que logre disponer el Gobierno Nacional.
Esto pasa por iniciar una acción
que han emprendido los países que han superado situaciones de crisis similares
a las de Venezuela y que coincide con asegurar e incrementar la participación
de la inversión privada en todos los eslabones de la cadena industrial del
sector eléctrico. Y de estas experiencias se demuestra que ésta condición sólo se
alcanza, cuando se logra disponer de una “estructura legal atractiva” y que no
es otra cosa, que un Nuevo Marco Legal que modifique la “forma de hacer
negocios”.
En el caso particular del S.E.N.,
para disponer de éste Nuevo Marco Legal, el Colegio de Ingenieros de Venezuela
(CIV) a través de la Comisión Eléctrica de la Asociación Venezolana de
Ingeniería Eléctrica, Mecánica y Profesiones Afines (AVIEM), ha entregado a la
Asamblea Nacional (AN) una Propuesta de Modificaciones y Recomendaciones al
Proyecto de Ley Orgánica del Sector Eléctrico – 2.016, que permitiría ejecutar
el alcance del (a) Programa de Reconstrucción de la Infraestructura Operativa
de CORPOELEC, y adelantar acciones en paralelo relacionadas con (b) los
Procesos de Reforma del Mercado Eléctrico Nacional, a partir de los cuales se
definirán (c) el Nuevo Marco Regulatorio del S.E.N y (d) la apertura hacia la
posibilidad de transferir activos de CORPOELEC y/o responsabilidades operativas
del S.E.N., incrementando la participación de la inversión privada.
El inconveniente que deberá
superar el futuro Gobierno Nacional que actúe bajo “un proceso de transición
política”, es cómo alcanza la consecución de “fondos adicionales” de parte de
“nuevos agentes operativos y financieros”, para asegurar la ejecución: (a)
tanto de los trabajos de Mantenimiento (b) como de los trabajos de Reconstrucción
de la Infraestructura Operativa del S.E.N.; trabajos que por sí solos implican,
durante el plazo de los primeros cinco (5) años, un monto que superaría los 15
Millardos de Dólares USA.
Los trabajos asociados a las
actividades de mantenimiento y reparación, que en el fondo son los trabajos que
conciernen a un Programa de Reconstrucción de la Infraestructura Operativa del
S.E.N., son trabajos de muy corto plazo – menores a seis (6) meses de ejecución
–, muchos de ellos con características recurrentes dentro de ese plazo de los
primeros cinco (5) años – en particular los trabajos de mantenimiento –, y que
usualmente se ejecutan bajo las modalidades de contratación de servicios de
ingeniería, procura y construcción; aunque en algunos casos – como los
servicios de mantenimiento – puedan ajustarse a contratos de mediano plazo por
requerimiento propio de las tecnologías del fabricante original y/o del suministro
de repuestos muy particulares.
La condición de contratación
mencionada, que sería lo normal acostumbrado en el negocio de una empresa de
servicio de suministro de energía eléctrica, pasa a ubicarse en una condición
diferente en el caso de CORPOELEC, por la situación crítica que atraviesa ésta
empresa; en lo que a disponibilidad presupuestaria, limitaciones de personal y
recursos técnicos y condición de la infraestructura de operaciones se refiere.
Por ésta razón, para iniciar y
darle continuidad al Programa de Reconstrucción será necesario identificar y
disponer de “mecanismos apropiados de contratación” de éstos servicios técnicos
de mantenimiento y reparación, y que dentro de su alcance contractual, incluyan
la ejecución de obras complementarias o de aquellas previstas como necesarias para
la conclusión de obras no finalizadas; esto es una constante real.
Cuando se plantea la necesidad de
disponer de “mecanismos apropiados de contratación” no se refiere a los
previstos actualmente en los procedimientos del entramado legal vigente para las
empresas públicas y/o del Estado, sino a aquellos “mecanismos de contratación”
que con prontitud y de manera casi inmediata – durante el primer año – permitan
la posibilidad de transferir ciertas condiciones y requerimientos de operación de
la infraestructura o equipamiento, dentro del alcance de la contratación del
servicio técnico a la empresa contratada; aunque durante un plazo de tiempo
limitado.
La acción de transferir
condiciones y requerimientos de operación de la infraestructura o equipamiento
a “terceros” diferentes a CORPOELEC, es una necesidad insoslayable por las
dificultades generadas en la limitación profesional y de carencia de recursos técnicos
de personal y equipos presentes en la Empresa; para ejecutar trabajos de
mantenimiento y reparación. Y a los cuales debe adicionarse, las limitaciones
de recursos financieros.
Ésta situación de limitación
profesional y de recursos financieros no se resolverá sólo con incrementar en
número las medidas de “tercerización de servicios técnicos de operación”
transferidos a empresas privadas, de porciones de la infraestructura de Plantas
de Generación y Sub-estaciones Eléctricas y que tradicionalmente han sido
ejecutados por empresas especializadas (sistemas de tratamiento de efluentes,
mantenimientos mayores, reparación de piezas mecánicas, etc.) – y que pueden
ser una alivio importante hasta disponer de mayores fuentes de financiamiento
diferentes al financiamiento menor, aunque directo con el contratista –, sino
que requerirá identificar y siempre bajo el concepto de temporalidad, cómo incrementar
el alcance de las medidas de “tercerización” a la contratación de servicios
operacionales integrados; y como bien pueden ser: transferir a empresas
privadas la operación completa de (a) algunas Plantas de Generación Termoeléctrica
y (b) ciertas Sub-estaciones Eléctricas de Transmisión en tensiones menores a
230 kV o de Distribución en tensiones menores a 69 kV.
Estas medidas de “tercerización
de servicios técnicos de operación” transferidos a empresas privadas, podrían
permitir una solución intermedia a la participación privada, en fechas previas
a la conclusión de (a) los Procesos de Reforma del Mercado Eléctrico Nacional,
a partir de los cuales se definirá (b) el Nuevo Marco Regulatorio del S.E.N.,
permitiendo así y de manera inmediata, la apertura hacia la posibilidad de
transferir responsabilidades operativas del S.E.N. y sin necesidad de esperar,
por disponer en operación de un Nuevo Marco Legal que facilite y promueva la eventual
transferencia de activos operativos de CORPOELEC; que será con el tiempo, la
forma definitiva para incrementar la participación de la inversión privada en
el S.E.N..
Para adelantar una porción del Programa de
Reconstrucción de la Infraestructura Operativa del S.E.N. y disponer del soporte de “nuevos agentes operativos y
financieros” para ejecutar los trabajos requeridos por CORPOELEC, estos
trabajos podrían estar regulados por medio de acuerdos contractuales que
incluyan modalidades de compensación de servicios suministrados por medio de estructuras
tarifarias que se trasladen en el tiempo y para esto se podrían evaluar, las
siguientes opciones:
a) Las modalidades de contratación de servicios técnicos profesionales que
bajo la remuneración por la vía de una tarifa de pagos periódicos similares y
que sea estructurada a partir de (a) costos de operación que incluyan gastos de
personal, consumibles y servicios técnicos, y (b) que dispongan de un apartado
de compensación para ejecutar obras de mantenimiento y reparaciones, son las
que tradicionalmente coinciden con los alcances de las contrataciones de
gerencia de operaciones; y que bien podrían ser implementadas, con los procedimientos
legales vigentes de CORPOELEC. Esta es una solución viable para resolver parte
de la crisis del S.E.N. y transferir por ejemplo, durante un plazo de tiempo
limitado, la operación de algunas de las mencionadas Sub-estaciones Eléctricas
de CORPOELEC.
b) Más aún, en el caso de las Plantas de Generación Termoeléctricas se
podría evaluar la posibilidad de aplicar modalidades de contratación de
servicios técnicos de operación (a) del tipo BOT (Construcción, Operación y
Transferencia) o (b) del tipo ROT (Reparación, Operación y Transferencia), para
contratar tanto los servicios técnicos de mantenimiento y reparación que
precisan, como iniciar el proceso de mejoras de Planta relacionadas con el
control de operaciones y de la operatividad de los Sistemas instalados; acciones éstas que implican un fuerte
desembolso en sustitución de equipos y repuestos y que adicionalmente, incluyen
dentro de su alcance contractual, la ingeniería y el suministro requerido, en la
ejecución de obras complementarias o de aquellas previstas como necesarias para
la conclusión de obras no finalizadas, para la perfecta operación de algunas de
las Plantas.
Es cierto que la aplicación de
éstas modalidades de contratación van a requerir de la adecuación organizativa
de CORPOELEC con una estructura confiable de personal calificado; ya que todos
éstos procesos, deben ser adelantados con la requerida transparencia y
cumplimiento de las leyes bajo los criterios de entrega de información en “due
dilligences”, procesos de Licitaciones Públicas abiertas, Adjudicaciones
debidamente justificadas, y Contrataciones legalmente ejecutadas; pero todo
debe hacerse. Y de no ser así, no existirá “un gobierno alternativo a la
situación actual”.
Y también es cierto que hasta que
no se disponga de un Nuevo Marco Legal que modifique la “forma de hacer
negocios” en el País y que permita incrementar la participación de la inversión
privada en la operación del S.E.N., como
podría realizarse por medio de la implementación de Asociaciones Público –
Privadas (APP) y que es básicamente un mecanismo para el desarrollo de nuevas
inversiones – que bien supera la “socorrida” modalidad de las concesiones de
infraestructura –, para cumplir con el Programa de
Reconstrucción de la Infraestructura Operativa del S.E.N. será necesario aprovechar el actual entramado legal vigente para
las empresas públicas y/o del Estado.
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