FRANCISCO MONALDI
La trascendental apertura petrolera de México y el entusiasmo con que los demás países de la región, incluyendo Venezuela, están cortejando a las empresas petroleras internacionales para que inviertan, parecen delinear un nuevo ciclo de liberalización en la industria de los hidrocarburos en la región. La tendencia ya era clara antes del colapso del precio del petróleo, pero esta situación la fortaleció. Sin embargo, si la historia nos enseña algo, es que es improbable que el nacionalismo de los recursos naturales desaparezca.
La década pasada presenciamos el auge más largo, acentuado y significativo del precio del petróleo y con el mismo, como ocurrió en los setenta, una ola de expropiaciones en el sector petrolero de la región. El fenómeno fue mundial, pero se expresó con mayor contundencia en América Latina. Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela renegociaron forzosamente contratos y expropiaron activos, incrementando sustancialmente su participación en las ganancias. Apenas hace tres años, en 2012, Argentina nacionalizó a YPF, la empresa que había privatizado en los noventa. Incluso Brasil, el país cuyo marco institucional servía de modelo en la región, cambió sustancialmente las condiciones de inversión hacia futuro, aunque a diferencia de los anteriores no afectó los contratos ya firmados. En México la industria petrolera continúo siendo un monopolio estatal. Las únicas excepciones a la tendencia estatista ocurrieron en Colombia y Perú, pero hasta allí hubo presiones para endurecer las condiciones de inversión
En contraste, en los últimos años una fuerte contracorriente liberalizadora se ha ido perfilando. Argentina meses después de que nacionalizó, inició negociaciones con Chevron para desarrollar el gas no-convencional. Para poder firmar este nuevo contrato, tuvo que compensar a Repsol por la expropiación de YPF. El año pasado el gobierno de la señora Kirchner aprobó una de las leyes de hidrocarburos más liberales de la región y con condiciones más atractivas para los inversionistas.
Venezuela, que ya desde 2009 había iniciado la búsqueda de inversionistas extranjeros para los nuevos proyectos de la faja, en 2012 empezó a renegociar voluntariamente los términos con las operadoras ofreciéndoles condiciones más atractivas para la inversión. Con Maduro en la presidencia se han firmado contratos con socios internacionales para financiar las empresas mixtas, entre los que destacan CNPC, Chevron y Repsol, dándoles mayor control y garantías sobre la operación y el flujo de caja. Contratos similares están siendo negociados con otros socios. Recientemente el gobierno ha ofrecido mejorar las condiciones: en cuanto al pago de la contribución especial a los precios extraordinarios, el control operativo y de ejecución de proyectos, el tipo de cambio para ingresar capitales, la posposición del requisito de construcción de nuevos mejoradores, e incluso se ha planteado reducir la regalía a 20% temporalmente. Pragmatismo o desesperación, el caso es que hay una apertura petrolera silenciosa ocurriendo en el país.
Por supuesto, el evento más importante en el sector petrolero regional es la apertura de México luego de más de 75 años de monopolio estatal. El colapso de la producción mexicana que se inició en 2005 cuando el campo más prolífico de ese país –Cantarell– empezó a declinar rápidamente, creó una muy fuerte presión para abrir el sector a la inversión extranjera, particularmente en las áreas de mayor riesgo y menor rentabilidad. En 2013 se aprobó la reforma constitucional que eliminó el monopolio de Pemex y autorizó diversas formas contractuales de asociación con una carga tributaria menor a la que venía pagando la estatal. En julio de este año se asignarán los primeros contratos, a través de una subasta organizada por una agencia regulatoria independiente, siguiendo el modelo con el cual Brasil y Colombia implementaron sus aperturas anteriormente.
Ecuador y Bolivia luego de que expropiaron al sector también han empezado a buscar nueva inversión extranjera. En el caso de Ecuador las empresas chinas se han transformado en actores fundamentales del sector. Brasil, Colombia, Perú y Guatemala hacen regularmente subastas de áreas para atraer inversión en exploración y en general han asomado que van a mejorar las condiciones fiscales ante la caída de precios. En suma, desde hace mucho tiempo que no había tantas oportunidades de acceso a reservas y en condiciones tan favorables para las empresas privadas petroleras en la región.
¿Cómo se explican estos ciclos de inversión y expropiación? Las características del sector lo hacen muy susceptible a este fenómeno. Como es un sector que genera grandes rentas pero muy volátiles y los marcos fiscales son poco efectivos capturándolas a precios altos; cada vez que se produce un ciclo de suba de precios surgen incentivos para renegociar los contratos o nacionalizar. Además, los gobiernos son impacientes y aun cuando la participación del Estado en las ganancias sea alta en el largo plazo, quieren recibir la renta petrolera inmediatamente. Por otra parte, como el sector se caracteriza por una gran inversión inicial en activos inmovilizados que no tienen otro uso y que maduran en el largo plazo, una vez que se termina el ciclo de inversión y se aumentan la producción y reservas, se hace muy atractivo para el Estado cambiar las reglas del juego y apropiarse de un pedazo más grande de la torta. A los operadores no les queda más remedio que consentir porque esa alternativa es menos mala que abandonar el proyecto. Por eso en Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela las empresas internacionales fueron víctimas de su propio éxito incorporando producción y reservas, en las aperturas de los noventa. Los países que no expropiaron eran importadores netos, como Brasil y Perú, o con producción y reservas declinantes, como Colombia. Tenían por tanto incentivos para seguir atrayendo inversión. Pero incluso Brasil, cuando descubrió gigantescas reservas en aguas profundas, se movió en la dirección de mayor control estatal, aunque sin llegar a expropiar los proyectos existentes.
Con la pérdida del impulso de producción legado por los ciclos de inversión de la apertura de los noventa y más aun con la caída del precio del petróleo de 2014, el péndulo se está moviendo en la dirección opuesta y ahora todos compiten a la vez por los inversionistas extranjeros. Paradójicamente, Latinoamérica desaprovechó la década de precios del petróleo más altos de la historia y fue la única región del mundo que no aumentó su producción a pesar de contar con la base de recursos más abundante después del Golfo Pérsico. Ahora, cuando la rentabilidad cae, buscamos desesperadamente a los socios internacionales, justamente en las condiciones menos propicias.
En la mayoría de los países, las condiciones fiscales debieron ser renegociadas por no ser eficaces para capturar los incrementos de renta producto del aumento de los precios de la década pasada. Pero los costos reputacionales de la forma como se condujeron estos procesos, con carácter expropiatorio, han sido inmensos en términos de las inversiones no realizadas durante estos años y por tanto de la producción y los ingresos fiscales no obtenidos. En otras palabras, la región debería estar produciendo 2 millones o 3 millones de barriles más de los que produce actualmente (o sea, un incremento de 20%-30%). Bolivia, Ecuador y Venezuela están de últimos en los sondeos de inversionistas petroleros en términos de credibilidad institucional. Esto conduce a que, como Argentina hizo recientemente, los gobiernos tengan que ofrecer excesivas concesiones en sus contratos, lo que prefigura un nuevo ciclo de expropiación en el futuro, una vez que se concluyan las inversiones, los precios suban y exista insatisfacción con la distribución de la renta.
El nacionalismo petrolero no tiene por qué ser un término negativo, por el contrario, si por él entendemos maximizar los beneficios para la nación de su riqueza natural con una visión de largo plazo. Para ello debería existir un marco institucional creíble que disminuya los riegos para las empresas, incluyendo la estatal, y permitan desarrollar el potencial geológico a plenitud, garantizando que la nación reciba la renta de la explotación en diversos escenarios de rentabilidad. Mientras más creíble sea el marco institucional, mayor podrá ser la participación del Estado en las ganancias que logre atraer la inversión necesaria. Para una empresa petrolera vale más la seguridad jurídica y una sólida institucionalidad que el espejismo de infinitas reservas. Estas serán estériles sin aquellas. Ojalá que nuestros gobiernos aprendan a evitar los movimientos pendulares entre estatismo y liberalismo, diseñando un marco institucional políticamente viable, tomando en cuenta las especificidades del sector, que permita inversiones de largo aliento que desarrollen nuestra gran dotación geológica con el mayor beneficio para nuestras naciones. Es uno de nuestros grandes retos futuros en el camino al desarrollo.
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