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Subsidios en Venezuela ¿un problema o parte de la solución para 2015?

ASDRUBAL OLIVEROS/ GABRIEL VILLAMIZAR

Hace algunos días el ministro de Economía, Rodolfo Marco Torres, aseguró que el Ejecutivo Nacional maneja para 2015 “diferentes escenarios con respecto a la caída del precio del petróleo a fin de garantizar que todos los compromisos sociales” del Estado no se vean afectados.

Dados, por un lado, el deterioro de las finanzas públicas en los últimos años (expresado en la profundización del déficit fiscal) y las mayores restricciones en el flujo de divisas derivadas de las fluctuaciones del precio del crudo y, por el otro, la necesidad de contar con mayores recursos para afrontar el gasto de la campaña electoral y un servicio de la deuda más pesado, queda en entredicho la capacidad del Estado para mantener la estructura de subsidios, y vale la pena preguntarse: ¿serán los subsidios parte del ajuste?.

Buscando alternativas. Además de la devaluación, medida que en los últimos años ha servido para que el Gobierno “cuadre caja” en tiempos de dificultades (restricción de ingresos), consideramos que en 2015 el ajuste de las asignaciones de divisas hacia el sector privado será parte de la receta de política económica que empleará el Ejecutivo Nacional. Dichas medidas no terminan resolviendo el problema de fondo (desequilibrios cambiarios y fiscales) y tendrán efectos importantes sobre la inflación y la escasez.

Otra solución, que ha sido planteada por asesores económicos del Gobierno, contempla la desaceleración del gasto público. Sin embargo, aunque pueda existir una ruptura en la relación del gasto público y la popularidad del Gobierno, vemos muy difícil que este reduzca el ritmo de sus desembolsos en un año electoral.

Hay más de donde ajustar. Otra manera de resolver parte de los desequilibrios y ahorrar fondos que serán necesarios para afrontar un duro 2015 pudiera ser reducir el monto del gasto destinado a los subsidios, que durante los últimos años han crecido hasta alcanzar un tamaño considerable y simultáneamente crear mecanismos que mitiguen el impacto de dicho ajuste sobre los grupos de menor ingreso.

Estimamos que para 2013 los subsidios estatales alcanzaron el 24,1% del PIB (unos US$75.398 millones), de los cuales 12,0% correspondieron a subsidios al consumo de energía (gasolina, derivados, gas y energía eléctrica), 7,3% a la venta de divisas a un tipo de cambio sobrevaluado (muy barato para los importadores) y 4,8% al gasto social (en salud, educación y vivienda) ejecutado por Petróleos de Venezuela (Pdvsa).

Para 2014 esperamos que el peso de los subsidios se acerque a 20,4% del PIB, liderados por la subvención a la gasolina que representará 6,3%, el subsidio a las importaciones que equivaldrá 5,9% y el gasto relacionado a misiones sociales que llegará a 3,7%.

El subsidio a la energía: lo barato sale caro. En la mayoría de los países del mundo, con excepción de algunos productores de petróleo, el costo de la energía (servicio eléctrico, combustibles para transporte y cocción) representa una porción considerable del ingreso de los hogares. En Venezuela, el Gobierno ha mantenido congelado el precio de la gasolina, de los derivados del petróleo, del gas y del servicio de energía eléctrica, como parte de una política de Estado que busca garantizar el acceso de los hogares de menores ingresos a energía barata y reducir el costo de transporte de bienes y el precio de los servicios de transporte.

A expensas del congelamiento de tarifas el Estado ha asumido un alto costo de oportunidad en lo que respecta a la venta de gas, gasolina y otros derivados del petróleo; y además ha tenido que hacer importantes transferencias para cubrir las pérdidas operativas de la Corporación Eléctrica Nacional (Corpoelec), empresa pública de generación, transporte y distribución de energía eléctrica.

Calculamos que entre 2011 y 2013 Pdvsa dejó de percibir anualmente US$12.179 millones por el subsidio a la gasolina, US$10.133 millones por la venta subsidiada de derivados (algunos consumidos por el sector eléctrico nacional) y US$7.504 millones por la venta a precios subsidiados de gas natural en el mercado interno; mientras que Corpoelec tuvo que recibir ayuda anual del Estado por US$5.572 millones y obtuvo de Pdvsa US$1.366 millones en transferencias para programas de inversión en el sector eléctrico.

A pesar del alto costo de esta política de subsidios (de casi US$35.574 millones al año), la misma no ha contribuido a reducir los costos de transporte a nivel del consumidor, y estos se han incrementado en 480,2% entre 2007 y 2013. Además, si consideramos el bajo peso que el servicio de energía eléctrica tiene dentro del presupuesto de los hogares tras años de tarifas prácticamente congeladas (menos del 2,7% de la canasta de consumo), una reducción en el subsidio no pone en riesgo el acceso a dicho servicio que puedan tener los hogares con menores recursos.

Un ancla para los ingresos. Otro de los subsidios que ya no cumple con su propósito es el cambiario. Ha resultado ser contraproducente la política de tipo de cambio fijo, cuyo principal objetivo era contener la escalada de precios (servir como ancla de precios) al mantener a raya el precio de los bienes e insumos de origen importado.

Estimamos que, en promedio, el Estado ha dejado de percibir al año 4,8 puntos del PIB entre 2003 y 2013, para poder mantener la política de asignación de divisas a un tipo de cambio oficial sobrevaluado, al tiempo que se ha soportado una inflación anual de 26,4% (21,9 puntos porcentuales por encima del promedio de América Latina para el mismo período) y se ha permitido una salida de capitales de US$13.794 millones al año (en parte financiada al cambio oficial).

La política cambiaria actual es una de las principales fuentes de desequilibrios que afectan actualmente a la economía, su persistencia –ante el fracaso de sus objetivos y su alto costo– deja en evidencia que aún sigue siendo un instrumento para el manejo político del sector privado, por lo que su desmontaje estará asociado a un viraje político más que a la necesidad de recursos.

Las misiones: ¿son tan necesarias? Por último, pero no menos importante, el Gobierno ha delegado en Pdvsa gran parte del gasto social destinado a satisfacer las necesidades básicas de la población en las áreas de salud, vivienda y educación, las cuales han representado un costo anual aproximado de US$13.979 millones durante los últimos tres años y han pasado de representar 1,9% del PIB en 2003 a 4,8% del PIB en 2013.

Aunque consideramos que las misiones han tenido un efecto importante para lograr reducir la pobreza de 42,0% en 1999 a 27,3% en 2013 (14,7 pp en 14 años), una buena parte de ellas podrían funcionar con un presupuesto mucho menor y bajo un esquema de financiamiento en bolívares (aprovechando la liquidez del mercado interno).

Entre los programas que podrían funcionar con una menor cantidad de recursos destacan los asociados a los servicios de salud (Misión Barrio Adentro) y educación (Misión Ribas, Robinson y Sucre). Aunque para su puesta en marcha estas misiones necesitaron una importante inversión inicial en infraestructura (módulos asistenciales de salud, aldeas universitarias, entre otros), dada su actual madurez solo deberían contemplar entre sus presupuestos costos operativos y de mantenimiento.

Por su parte, los programas que requieren una inversión mayor en infraestructura, como es el caso de la Gran Misión Vivienda Venezuela (GMVV), y que actualmente son financiados en dólares, pudieran ser financiados con emisiones en bolívares que aprovechen la liquidez actual del sistema bancario venezolano, lo que contribuiría –sin afectar la operatividad del programa– a ahorrar fondos en divisas necesarios para financiar importaciones y parte del servicio de la deuda o, en última instancia, incrementar el stock de reservas (actualmente en niveles por debajo del mínimo definido como óptimo por parte del Banco Central de Venezuela [BCV]).

Nadie tiene por que salir perdiendo. Somos de la opinión que el gran peso de los subsidios –la mayoría está mal focalizados– puede reducirse, sin afectar considerablemente la calidad de vida de los venezolanos, para así ayudar a reducir el déficit fiscal y de divisas que actualmente presenta la economía venezolana.

Aunque la reducción de los subsidios implicaría una desaceleración del gasto público y pudiera afectar la popularidad –ya mermada– del Gobierno de cara a las elecciones parlamentarias de 2015, el impacto no sería tan grande debido a la ruptura que se ha evidenciado en los últimos meses en la relación entre gasto público y popularidad. Consideramos, además, que el Gobierno debería aprovechar el mal momento de las finanzas públicas como argumento para promover una política de reducción de gastos que han probado ser ineficaces y que tienen un gran peso sobre el presupuesto de la nación.